公务员录用制度 概况 建立和完善 国家行政机关用考试等办法录用公务员的制度

概况

中国公务员考试录用制度有着悠久的历史，从不成熟逐渐走向了完善。现行的《公务员法》是中国公务员录用的依据，它对公务员考试录用的原则、范围、具体要求作了相应的规定。中国公务员待遇的提升及工作稳定性及地位性，使得近年来报考人数不断增多，报考者文化程度呈现高学历化，考试录用制度得以推广。但是也存在着一些不合理之处，如：考试制度缺乏统一性，考试方法和内容缺乏科学性，考试录用过程中存在许多违反原则的行为等，既不利于社会稳定，浪费优秀人才资源，也将导致了社会资源配置失衡。

中国的公务员制度借鉴了西方的文官制度，将“国家工作人员录用考试”改成了“国家公务员录用考试”。各地区各部门根据工作实际又制定下发了相应的实施办法和细则，形成了涵盖笔试、面试、体检、考核、监督等诸多环节的考录法规体系，考试录用国家公务员工作开始步入规范化、制度化轨道。

建立和完善

1989年～2009年这20年里，中国经济社会已经从低谷攀上高峰，持续发展；回想走过的20年，社会主义市场经济体制从无到有，不断完善；20年，中国的行政管理体制改革始终在摸索中前行，勇创新路。其中，最值得记忆的事件之一就是建立并推行了公务员录用制度，为行政管理体制改革顺利进行奠定了坚实的基础。

公务员制度的建立和推行事关重大，起步很早。1980年，邓小平同志提出要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，要健全包括招考制度在内的一系列干部人事制度。1987年，党的十三大将干部人事制度改革的重点确定为建立国家公务员制度。1989年，中组部、人事部下发了关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知，通过考试选拔录用国家机关工作人员的工作就此展开，中国的行政管理体制改革迈出了坚实一步。

1992年，党的十四大提出尽快推行国家公务员制度的要求。1993年10月1日起实施的《国家公务员暂行条例》，对国家公务员的义务与权利、职位分类、录用、考核、奖励、职务升降、工资保险福利、辞职辞退、管理与监督等作了规定。1994年6月《国家公务员录用暂行规定》的颁布，标志着国家公务员考试录用制度正式建立。2006年1月1日《公务员法》正式实施。《公务员法》明确规定：录用担任主任科员以下以及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采用公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。至此，公务员考录工作正式进入法制化轨道。

发展历程

1989年选拔录用国家机关工作人员的考试，被称作“国家工作人员录用考试”。较大规模的录用一般采取多个部门联合招考的形式进行，较小规模的则采取各个部门单独招考的形式。考试内容为《行政职业能力测验》和《公共基础知识》，前者占10%，后者占90%，主要含《马克思主义哲学》、《毛泽东思想概论》、《邓小平理论》、《政治经济学》、《法律基础》、《行政管理》、《文秘知识》等。

1993年实施《国家公务员暂行条例》，1994年6月颁布《国家公务员录用暂行规定》后，国家公务员录用考试无论从科目的设置，还是从具体的题型上来看，都进入比较稳定的发展阶段。考试内容方面，《公共基础知识》和《行政职业能力测验》占有相同的权重。同时，引入了写作考试，包括公文写作、命题作文、给材料作文等形式，进一步丰富了考察的范围，提高了选拔的科学性和准确率。

2000年公务员录用考试进一步发展，在考察《公共基础知识》、《行政职业能力测验》的基础上，将写作改为《申论》。

2002年再次改革，考察内容变化较大，取消《公共基础知识》考察，选择相关内容纳入《行政职业能力测验》之中，然后《行政职业能力测验》分为A、B两类；考察《行政职业能力测验》A类的考生，要考察《申论》，从而，根据职位的要求组织相应考试，大大提高了考生应试精度。（注：A类职位主要包括中央、国家机关及其派驻机构中，从事政策、法律法规、规划等的研究起草工作和政策、法律法规、规划实施的指导和监督检查工作，以及从事机关内部综合性管理工作的职位。B类职位主要包括中央、国家机关及其派驻机构中，从事机关内部专业技术工作，对机关的业务工作提供专业技术支持的职位）

2005年中央、国家机关公务员录用考试在前一阶段改革的基础上，又进行了较大幅度的调整，取消了A、B类之分，改为：中央党群机关、中央国家行政机关及部分中央垂直管理机构中的省级机关和直属机构，部分依照公务员制度管理的国务院直属事业单位的招考职位的公共科目为《行政职业能力测验一》、《申论》两科；中央垂直管理机构地(市)以下所有机关及部分中央垂直管理机构中的省级机关和直属机构，部分依照公务员制度管理的国务院直属事业单位的招考职位的公共科目为《行政职业能力测验二》一科。

2006年中央、国家机关公务员录用考试，根据2006年1月1日施行的《公务员法》的相关规定，将考试类别调整为综合管理类和行政执法类，所有依照公务员制度管理的国务院直属事业单位的招考职位为综合管理类，考试科目为《行政职业能力测验一》、《申论》两科；中央垂直管理机构地(市)以下所有机关及部分中央垂直管理机构中的省级机关和直属机构，部分依照公务员制度管理的国务院直属事业单位的招考职位为行政执法类，考试科目为《行政职业能力测验二》和《申论》。

2007年根据公务员考试的法律法规，综合考试以来的成功经验，最终将《行政职业能力测验一》和《行政职业能力测验二》合并为统一的《行政职业能力测验》，不再区分报考类别，使报考各类职位的考生都处于相同的起跑线上。综合管理类与行政执法类考生答题区别在《申论》中体现。此后，2008年、2009年全部沿用，没有结构性变化。 

考试录用

录用条件

录用的前提条件、职务范围

（1）国家行政机关录用公务员的前提条件：①必须在规定的编制限额内；②有相应的职位空缺。

（2）国家行政机关录用公务员的职务范围包括主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务。

报考公务员的资格条件

（一）具有中华人民共和国国籍；[1]

（二）年龄为十八周岁以上，三十五周岁以下； （三）拥护中华人民共和国宪法，拥护中国共产党领导和社会主义制度； （四）具有良好的政治素质和道德品行； （五）具有正常履行职责的身体条件和心理素质； （六）具有符合职位要求的工作能力； （七）具有大学专科以上文化程度； （八）省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件； （九）法律、法规规定的其他条件。 前款第（二）、（七）项所列条件，经省级以上公务员主管部门批准，可以适当调整。 报考行政机关中行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问等职位的，应当取得法律职业资格。 公务员主管部门和招录机关不得设置与职位要求无关的报考资格条件。

考试内容

《行政职业能力测验》主要测查应试者从事国家机关工作必须具备的潜能。测查内容基本包括言语理解与表达、数量关系、判断推理、资料分析、常识判断或综合基础知识等。这些都是从事各种职业所必须的基本素质，特别是判断推理能力的训练可以大大提高学员认识事物、快速判断、综合决断的能力。

《申论》主要考察应试者对给定材料的分析、概括、提炼、加工，测查应试者解决实际问题的能力，以及阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力和文字表达能力。其中的给定材料，通常涉及某一个或某几个特定的社会问题或社会现象。

《面试》主要测评报考人员从事机关工作必需的综合分析能力、组织协调能力、应变能力、言语表达能力和举止仪表等方面的素质和能力。各级机关往往采用“结构化面试”为主，无领导小组讨论、情景模拟、演讲等方式为辅的考察手段。相比笔试，面试更强调现场表现，面试训练可以极大增强与人沟通的能力和临场的心理反应。

录用程序

（1）录用公务员的程序包括：①发布招考公告；②报名和资格审查；③采取笔试和面试的方式进行考试；④招录机关根据考试成绩确定考察人选，并对其进行报考资格复审、考察和体检；⑤招录机关根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用人员名单，并予以公示；⑥公示期满，中央一级招录机关将拟录用人员名单报中央公务员主管部门备案，地方各级招录机关将拟录用人员名单报省级或者设区的市级公务员主管部门审批；⑦试用与培训，其中新录用的公务员试用期为一年。试用期满合格的，予以任职，不符合的取消录用。

（2）录用特殊职位的公务员的程序。录用特殊职位的公务员，经省级以上公务员主管部门批准，可以简化程序或者采用其他测评办法。

录用原则

 （1）录用公务员，必须贯彻公开、平等、竞争、择优录取的原则，按照德才兼备的标准，采用考试与考核相结合的方法进行。

（2）《公务员法》第24条规定，下列人员不得录用为公务员：①曾因犯罪受过刑事处罚的；②曾被开除公职的；③有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。

制度现状

中国公务员考试录用制度的推行取得了显著的进步，初步建立了“凡进必考”的进入机制。公务员系统通过向社会公众招考，从社会环境吸取“新鲜血液”，实现了人员更新和素质更新的双重功能，提高了政府运转效能。

公务员录用制度现状的特点

①报考公务员的人数不断在增多，其文化程度逐渐呈现高学历化。公务员考录中的公平机制作用，招考的条件越来越宽松，原来招考中存在的户籍限制、性别限制、院校限制和对社会人员等资格条件的限制越来越少，使更多人获得了参加考试的机会。同时随着高校逐年扩招，毕业生就业压力不断加大使得学校毕业生报考公务员人数逐渐攀升。

②报考人数受待遇等多因素的影响。由于社会就业压力的影响，加上公务员工资和医疗、住房、交通补贴以及各种福利待遇得到不断提升，更重要的是公务员的稳定性和地位性，吸引了其它性质单位的人员报考。

③考试录用制度得到了全方位的推进和改善。无论是考试录用的规模和范围，还是考试录用的深度和广度都在不断扩大。在录用的过程中，不断的透明化、公开化和平等化，同时公务员考试录用的管理水平和测试水平有了较大提高，考试日益科学化、规范化，使得更多的社会人员愿意参与竞争。

公务员录用制度存在的问题

①公务员招考成本太高

2006年中央和国家机关招录公务员，共有50多万人通过了资格审查。按每人80元网上报名费计算，共计4000多万元。如果算上参加各种各样辅导班的费用(如按每人400元计算)，还要增加2个亿。这些都增加了选拔优秀人才的成本。目前，中国公务员考试还没有统一，每年在中央和国家机关公务员考试后，各省、自治区、直辖市都要自行组织各地的公务员考试，考试时间不统一，考试成绩也不能互认。许多学生在各地不停奔波，参加当地的公务员考试，财力、精力等都耗费颇大，增加了许多无谓的就业成本。

②对稳定不利

由于报考与录取的比例比较高，一般能达到四、五十比一，千军万马过独木桥，公务员考试成为继高考、考研之后竞争最为激烈的考试。对于大多数人来说，基本上是“陪考”。在2006年中央和国家机关招录中，职位只有1万多个，报考者有50万，这也就是说，要有近49万的考生会失望。这必然会对一部分考生的心理造成影响。

在考试过程中存在的一些问题如对高学历、高职称人员免考；随意简化考试科目和程序；考试作弊且手法五花八门(试卷不密封，在试卷上做记号等，尤其是边远地区，很难监管)；面试过程中，贿赂面试考官、“走关系”、“打招呼”已成为公开的秘密，使得笔试成绩排前者有时反而落选；先“招人”进入机关工作后参加下一次的笔试，并且有领导的承诺：能通过笔试，保证能录取，如此种种，既降低了公务员招录的公平、公正和有序性，同时也损害了政府的公信力。

③对选拔真正的人才不利

由于公务员报考人数多，为了使分数能拉开一定的差距，在录用考试中就会不自觉地加大考题的难度，有的时候甚至会出偏题、怪题。在2006年中央和国家公务员行政职业能力测验试卷中出现了一些类似“脑筋急转弯”的试题，一度受到了媒体和考生的质疑。虽然为了避免“一考而定”，各地都不同程度地加大了面试成绩在总成绩中的比例，但是由于面试本身也存在许多问题。因此，选拔优秀人才的机制还有待完善。

④社会资源配置严重失衡

从根本上说，优秀人才的眼睛盯着不直接创造社会财富的政府机关并不是一种好现象。优秀的人才应该更多地流向企业。政府机关占据了大量的优秀人才资源，会造成人力资源配置的失衡，不利于企业创造更多的社会财富，也不利于淡化“官本位”思想。优秀人才进入机关后，大多数也不是从事自己所学的专业，这就造成了优秀人才极大的浪费。

完善措施

合并报考统一考试

现在公务员考试既有中央和国家机关层次上的，也有省级层次上的，还有省级公务员主管部门授权的市级层次上的，每一层次的公务员招录都需要单独的一次报名。为了节约资源，方便考生，可以将这些层次的报考合并进行，考生填写一次相关信息即可，各级招录主管部门可以共享这些信息。

合并考试，就是说使公务员考试变成公务员资格考试，就像法官、检察官任职需通过统一的司法资格考试一样。考生每年只需参加一次考试，达到合格线就获得了一定的面试资格，可以规定考试资格的有效期。这样可以节约大量资源，也便于操作。

建立公务员人才储备制度

公务员招录程序还是比较严格的，一般是按招录名额的3倍确定笔试合格后参加面试的人数，但这也意味着有三分之二的人肯定不能被录取。这中间有许多人各方面素质、能力等还是相当不错的，但因为当年名额有限而不能被招录。为了节约成本，完善优秀人才的选拔机制，可以建立公务员人才储备制度,把每年进入面试后没有被录取的但各方面表现不错的人纳入到人才库中去。这样以后相应机关在招录公务员时，既可以从当年报考者中录用，也可以到人才库中去录用符合条件的公务员。

完善人才自主创业的环境

没有良好的人才自主创业的环境，就不可能克服公务员考试“千军万马过独木桥”的现象。中央“十一五”规划建议明确提出要加强“自主创新能力”,“完善自主创新的激励机制”。人们应该为人才多提供一些足够宽裕的就业环境，让“自主创新能力”生根。

建立严格的绩效考评和激励机制

1995年，中国开始实施公务员辞职辞退制度，据统计报告显示，从1996年至2003年的8年时间里，全国各地政府机关共辞退了1.9万多名公务员。但是总的来说，公务员队伍的“出口”还不通畅，公务员职业还是事实上的、也可能是现在唯一的“铁饭碗”。相应的法律法规规定了公务员的考核制度，但考核往往走过场，失去了其应有的制约和激励作用。要采取各种措施，坚决打破公务员的“铁饭碗”。

完善公务员录用制度中考官队伍的结构

可以借鉴国外的一些做法。如英国成立的文官选拔委员会，该委员会里有7名领导成员，其中有两名是心理学家，一般是每三个考官组成一个考核小组，每次负责5个考生，三名考官是由一名主席、一名观察员、一名心理学家组成。中国完善公务员考官队伍，应增加有实际工作经验和专业特长的专家学者在主考人员中的比例，同时实行考官资格证书制度，建立素质较高的公务员面试考官队伍。

明确规定岗位专业笔试

这是用来测试考生对报考岗位所需专业能力的考试。应在《公务员法》中明确给予规定，每个岗位都必须有相应的资格证书以便上岗。国家或省级人事部门应科学地划分岗位专业，合理地设置各专业考试科目，并组织命题人员逐步建立各专业的题库。考题要有鲜明的专业特色，以引导考生注意所学专业与所报岗位的匹配性。凡公共科目统考笔试成绩达到规定标准的考生，都可以参加所报岗位的专业笔试。

特点

民主参与

公民有权根据法律的规定担任国家公务员。许多西方国家的宪法和法律都明文规定了公民的这种权利，并且在实际实施过程中加以保障。例如德国的《基本法》明确规定：“所有公民都有按照其能力与成就，依据法律规定担任官职的权利”。美国的《文官制度法》规定：“任何一级官位都对考试成绩优秀者开放”。许多西方国家的法律还规定对阻扰公民行使这种权利的人进行惩处，以保障公民这项权利的行使。

平等竞争

公民有平等的权利参加国家公务员的录用考试，在平等的条件下竞争，在平等的条件下被择优录用，不得由于性别、种族、出身、党派和家庭背景等因素而遭受歧视或享受特权。如美国的《文官制度改革法》规定“保证人人机会均等，经过公开的竞争性考试，只根据能力、知识、技能来决定录用和提升”。

日本的《国家公务员法》规定“国民不分民族、信仰、性别、社会身份、家庭出身、政治见解和政治所属关系，在本法面前一律平等。”德国的法律规定：所有公民都有“依据法律规定担任官职的权利；一律平等，不得有任何歧视或区别”。法国的法律也规定了实行“平等原则”，对于报考国家公务员的所有公民一律平等对待，不分性别、出身、信仰、哲学观点和政治面貌，都以实际水平和品行作为录用的标准。

信息公开

国家公务员的招考、考试、成绩和录用，都是公开的。报纸、电视台和电台要公开发表或广播，让全社会的公民都知晓，争取最广泛的人报考，在最广泛的范围内选择优秀人才。在招录公务员之前，美国不仅在报刊和电视广播中公开报道国家公务员的报考事项，而且联邦政府在全国设立一百个“职业情报中心”。八百个免费的“热线”电话号码，供全国各地报考者使用，询问有关公务员报考、考试的事宜。

日本规定，考试公告必须写明考试的职务、责任、待遇、报考资格、考试时间、考试地点和考试的科目，按政府各部门的特点和要求由法规统一规定。为了方便报考国家公务员，日本政府人事院在各地举行很多次“考试说明会”，仅初级考试的说明会平均每年就举行200多次。为了保证国家公务员的考试公告迅速发到全国各地，日本的《国家公务员法》规定“拖延或扣压考试公告者，处一年以下徒刑或三万日元以下罚款”。由于真正实行国家公务员的考任公开原则，日本每年报考国家公务员的人数达到六百多万人。

竞争择优

西方发达国家公务员考试录用的竞争分为两种，一种是“非公开竞争考试”，全部报考者中的合格者都被录用；另一种是“公开竞争考试”，是在少数合格者当中再选择成绩最优秀者录用。随着报考人数的增多，许多国家采用第二种竞争性考试，以求选择最优秀的人才。

例如，日本1979年度的公务员考试报考者共有365697人，合格者26532人，录用者只有13454人，录用者只占报考者的3.6%。其中高级考试的录用者更少，如在1981年的国家公务员高级考试中，报考者40770人，合格者1361人，合格者只占报考者的3%。其中录用者658人，只占报考者的1.6%。竞争择优还体现在被录用的公务员的文化水平上。1987年的日本，国立大学教职员中，大学毕业者占99.1%；中学教职员中，大学毕业者占98.5%；医疗工作者中，大学毕业者占100%；研究机关的人员中，大学毕业者占87.6%（包括辅助人员、行政人员）。研究所的所长、医院的院长、学校的校长和事务次官中，大学毕业生占99.4%。

考任为主

西方发达各国公务员的录用制度主要有四种：选任制、委任制、聘任制和考任制。选任制适用于政治领导人，分为直接选举和间接选举两类。委任制适用于长官的助手和秘书等辅助人员，目的是能与长官密切合作。聘任制适用于在社会上有一定名望的学者专家，他们有公开著作，公众了解他们的水平。考任制是适用范围较广的任用制度，被大多数国家采用。它通过公开考试，择优录用，最广泛地罗致优秀人才担任领导和业务职位。

通专标准

如何通过考试来择优，发达国家的标准和做法不尽相同，主要有两种不同的倾向：一种是以英国为代表的“通才”标准，一种是以美国为代表的“专才”标准。所谓“通才”标准是在考试选拔中注重应考人的一般教育程度、文学素养、掌握知识的多寡、以及综合、推理和判断的能力。据统计，英国历年来助理次官以上的文官中，毕业于牛津、剑桥两所名牌学校的人员比例为60%左右，有时高达80%，至于象常务次官这样的最高级文官中比例还要大

。所谓“专才”标准则注重应考人所具有的职务上的专业技艺，强调个人在某个领域中的一技之长，重视专家的地位和作用，并经常吸收专家学者参加领导工作。据统计，美国从罗斯福总统到肯尼迪总统这30多年中的800多名部长助理中，有一半人获有硕士和博士学位，对所从事的学科领域均有精深的造诣。