府院之争 第一次 第二次 民国五至六年总统府与国务院的权力斗争

第一次

背景

1916年6月袁世凯死后，原第一任副总统黎元洪依法继任大总统，段祺瑞任国务总理，段以北洋正统派首领自居，依附日本军阀，掌握军政大权，与黎元洪分庭抗礼。

先是在国务院秘书长人选问题上，黎元洪和段祺瑞发生了争执，最后由徐世昌出面了结。一波未平一波又起，在要不要参加第一次世界大战对德国宣战这个问题上，双方斗争更加激烈。

为了达到主战的目的，段祺瑞将其手下的十几个督军叫到北京，组成“督军团”，对黎元洪施加压力，但未获成功；后来段祺瑞又叫人写了对德宣战书要总统盖印，黎元洪为了平息风波，勉强在文件上盖了章。即使这样，段祺瑞仍不满足，在国会开会讨论时，又大肆干涉，终于触动了众怒。

恰在这时，段祺瑞私自向日本借款一事被揭露。1917年5月21日，黎元洪瞅准时机在这时下令撤销了他的总理职务，段祺瑞愤然离京去津，并且根据临时约法，总统无权撤销总理职务，不承认黎的免职令。因一方为总统府，一方为国务院，所以它们间的争斗被称为“府院之争”。

之后黎元洪请督军团团长张勋于6月14日入京调解。张勋入京后，拥立宣统复辟。事件为段祺瑞所镇压，黎元洪于事后辞去总统职，总统改由冯国璋担任。府院之争告一段落。

起因

中国国民党和南方的地方势力是黎元洪的依托，研究系、进步党和北洋督军是段祺瑞的基础。双方在国会制宪等问题上分歧严重。

黎元洪一派主张扩大国会权限，以抵制段祺瑞的专断独行，研究系则反对省制入宪，主张缩小国会权利，改两院为一院，以迎合皖系军阀专制的私利。

由于中国国民党议员在国会人多势众，研究系的议案屡遭否决。在国会表决中（国会议场在今西城境内），皖系军阀首领便策动北洋各省督军，粗暴干涉国会，恣意打击中国国民党人。

1917年美国参加对德作战，要求中国与之采取一致行动对德宣战，并答应借给军费，黎元洪表示同意。而日本支持段祺瑞参战，答应借巨款给段祺瑞，以扩充其势力。

因日本支持段祺瑞，中国若参战必有利于日本，美国遂指使黎元洪伙同国会反对参战。段祺瑞召集亲信召开督军会议，决定参战，并要挟黎元洪和国会同意参战案，但未能得逞，于是要求黎元洪下令解散国会。

黎元洪利用人们反段要求，在国会的支持和美国公使"允为后盾"的情况下，下令免去段祺瑞国务总理职务。

段祺瑞被罢职后，离京赴津，以天津为基地，组织脱离北京政府的各省督军在天津成立"军务总参谋处"，扬言另组临时政府，段黎矛盾白热化。

黎元洪在段祺瑞的压力下内外交困，只好同意张勋入京“调停国事”，后演为张勋率辫子军入京复辟。

过程

冯国璋任总统后，与国务总理段祺瑞，在西南军阀及广东护法军政府的政策上，产生了矛盾。段祺瑞主张“武力统一”，借此扩充皖系势力；冯国璋主张“和平统一”，借此讨好西南军阀，保护直系的利益。

1917年8月，段派傅良佐为湖南督军，调北洋第八、第二十两师入湖南，拉开了南北战争（护法战争）的序幕。

11月，正当湖南战事扩大时，直系北洋军第八师师长王汝贤、第二十师师长冯国璋突然发出通电，主张停战议和。

紧接着直系长江三督和直隶督军曹锟联名发表通电，响应停战。段提出辞职。冯于11月25日下令准免，先以外交总长汪大燮代理国务过理，后又请出王士珍署理国务总理兼陆军总长。

12月2日，段策动北方十督：曹锟、张怀芝、张作霖、倪嗣冲、阎锡山、陈树藩、赵倜、杨善德、卢永祥、张敬尧等在天津举行督军团会议。12月6日，联名电请冯国璋明令讨伐西南。冯只得表示让步。又任命段为参战督办，段芝贵为陆军总长，以消解皖系的不满。

此时，西南军阀陆荣廷提出恢复国会，停止湘粤进兵和拥护冯国璋继任总统，作为取消两广独立的条件。冯发出停战布告，责成南北两军停止敌对行动。

12月31日，北方十督曹锟等发表通电，坚决反对恢复旧国会，主张以皖系控制的临时参议会代行国会职权，选举正式大总统，企图“合法倒冯”。

冯声称要亲自出征讨伐西南，率拱卫军一旅，乘专车沿津浦路南下，想回到直系大本营南京。不料车到蚌埠，被皖系安徽督军倪嗣冲拦截，迫使冯回京。同时，奉军入关“兵谏”。皖奉联合，冯不得已，请出段再次出任国务总理。

1918年9月4日，安福国会选举徐世昌为新任大总统。冯国璋、段祺瑞同时下野。

结果

“三造共和”后，段祺瑞并没有迎回落难总统黎元洪，而是力捧副总统冯国璋继任总统。而在此之前，黎元洪放下了面子，以国家大局为重，重新任命段祺瑞为国务总理，并令他挂帅讨贼。只此一点，便可看出府院之争的主要症结。

当时，一直在努力调解府院之争的张国淦力劝段祺瑞迎黎元洪复位，他说：“相对而言，和黎元洪共事其实比较容易，因为他手中无兵，而且刚经受过挫折，会吸取教训；而冯国璋既有兵权，又是新官上任，遇事必然逞强好胜，因此更难对付。”

张国淦的分析入情入理，完全是出于对段祺瑞的一片爱护之忱。如果段祺瑞能够接受，学古人将相和，也许可以开创一个双赢的新局面，可惜他对黎元洪罢免自己耿耿于怀，终于因私而废公，挟愤而忘义，拒绝了这个建议。

但是，府院之争的渊薮却决不止如此之浅，而是有其历史背景的。中国实行了几千年的帝制，民主共和是新鲜的舶来品，因此民国肇立之初，需要借鉴西方的政治和行政制度。

而西方的共和体制大体可以分为两种：一种是美国式的总统制，另一种是法国式的内阁制。于是，有关总统制还是内阁制的争论，在政客们争权夺利的心理作用下，一时甚嚣尘上。

即便以袁世凯的神武雄健，欲加强总统的权力，也一度面临着宋教仁政党内阁计划的挑战。孙中山让位给袁世凯时，革命党人同时修改了《临时约法》，将政治体制从总统制更改为内阁制，用以约束袁世凯。宋教仁更在此基础上，重组国民党，要成立政党内阁，从而在实际行动上迈进了一大步。

袁世凯及其北洋派不愿放弃权力，乃卑鄙地暗杀了宋教仁，激起了国民党“二次革命”，然后再借此驱逐了国会中占大多数的国民党员。总统制与内阁制的理论之争，最终引发了流血和战争，使民国成为一个乱世。

事件影响

1916年6月袁世凯临死前，对徐世昌、段祺瑞执手呜咽道：“按照《约法》，由黎卿（黎元洪）继任总统，你们要好好辅佐他。”可能是有感于此，当在川作战的张敬尧等将领致电表示愿推举段祺瑞为总统时，被他断然拒绝。此事被外人知晓后，举国一片赞叹之声。当时，袁世凯戕害约法，解散国会，民国已遭到严重破坏，如今有一个宽仁谨厚的黎元洪担任国家元首，有一个正直不阿的段祺瑞主持内阁，又有国民党和进步党共处国会，宪政实现已依依在望，全国上下对此表示了一致的乐观。

但是，段素来刚愎自用，又自恃为北洋勋宿，从内心深处对黎元洪抱轻视态度，和黎绝少交往；黎元洪则外柔而内刚，虽不足威慑别人，却自有不屈的意志。因此府院之间不可能有亲密的关系。再者，段祺瑞并不是一个非常勤奋的总理，大小事务多委之于秘书长徐树铮，而徐偏生是个恃才傲物的人物，他奔走于府院之间，处处越俎代庖，以前就为袁世凯所厌恶，黎元洪更为所不喜。有一次，徐树铮拿着一份委任状请黎元洪盖总统印，黎问起其人的履历，徐竟然回答道：“当今实行内阁制，总统您何必多问！我很忙，您还是快点盖印吧！”黎十分愤怒，对左右说：“我本来不要做什么总统，你看他们眼中哪里有我！”而段祺瑞对徐却每每纵容，有一次徐以辞职要挟黎元洪，段祺瑞竟为他说情，说他“为人耿介，不屑妄语”云云，甚至于说“凡徐所为，本人愿负其责。”黎元洪等听了，都觉寒心。因此，最初的府院之争，与徐树铮有很大关系。

徐树铮的嚣张跋扈，使府秘书长张国淦愤而辞职。黎元洪为对抗徐树铮，乃聘请一样霸气纵横的丁佛言为府秘书长。丁佛言与黄远生、刘少少并称“报界三杰”，笔锋锐利，又素喜打抱不平，如今乃利用报纸为黎元洪张目。徐树铮则以牙还牙，创办《公言报》与之抗衡。于是府院之争，竟然成为报端的花边新闻，搞得天下皆知。而黎段二人也日渐身陷其中不能自拔，后来竟至事事必反，为争而争。以对德宣战一事为例，最初是黎元洪主张与德国绝交，段祺瑞则深信德国必胜的，到后来在张国淦的游说下，段祺瑞又变成了一个极端的反德派，极力主张对德宣战，黎元洪为了与段祺瑞相反，硬生生地转变为亲德派，竭力反对宣战。到了1917年5月，在府院之争的影响下，国会仍然在是否参战的问题上犹疑不定，段祺瑞乃组织军队和“各界人士”包围国会，并胁迫、殴打议员，企图强行通过对德宣战案。国会忍无可忍，乃呈请黎元洪免去段祺瑞的总理职务。5月23日，黎元洪签署了罢免令。段祺瑞下野后避居天津，坚持认为在责任内阁制中，总统的命令非经总理副署不能发生效力，即便任免总理也是如此，因此并不承认自己已经下野。他在天津厉兵秣马，等待时机，徐树铮则为他策划了徐州会议，直接推动了张勋复辟，再由段祺瑞“黄雀在后”。于是，才一个多月功夫，段祺瑞便暗渡陈仓，“三造共和”，赢得了第一次府院之争的胜利。

第二次

是指冯国璋和段祺瑞之争。张勋复辟中，黎元洪流亡使馆区，冯国璋副总统在南京代行总统职权，与段祺瑞遥相呼应，通电讨逆，保障了共和政体的持续。之后，段祺瑞通电冯，冯先令亲信将领李纯坐镇江苏，自己上京就任总统。尽管冯和段在洪宪帝制和张勋复辟中始终站在同一阵线，但第二次府院之争还是发生了。

原因

一个是冯段的性格，段祺瑞比较强势刚愎，有主见，而冯国璋就显得软弱、庸碌，但后者又不似黎元洪，有自己的地盘和兵权；一个是以何种方式统一全国，段的主张是武力统一，而冯主张和平统一，借此讨好西南军阀，保护直系利益。

经过

1917年下半年，正当段派兵进驻湖南，开始南北战争时，直系将领发表停战通电。段辞职，冯先后以汪大燮、王士珍为国务总理。12月，段又策动包括直系将领曹锟在内的北方十督电请冯明令讨伐西南，冯只得让步。此时，西南军阀陆荣廷提出恢复国会，并主张停战，拥护总统。冯发出停战公告并责成南北两军停止敌对行动。年底，北方十督发表通电，反对恢复旧国会，主张以皖系控制的临时参议会代行国会职权，选举正式大总统，企图“合法倒冯”。冯欲亲自出征西南，但遭皖系将领拦截和奉军入关“兵谏”，冯不得已请段再次出任国务总理。1918年9月，安福国会选举北洋元老徐世昌为大总统，冯、段二人同时下野，第二次府院之争结束。